A reforma gerencial no governo FHC: entre a institucionalização da accountability e a fragilização do controle social
Data
2025-12-23
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Resumo
Este trabalho analisa criticamente a reforma gerencial implementada no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), verificando se essa reforma institucionalizou mecanismos efetivos de accountability ou se fragilizou as condições para o exercício do controle social no Brasil. A pesquisa investiga as contradições entre o discurso reformista conduzido por Bresser-Pereira através do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que prometia modernização democrática e responsabilização através do controle social, e a realidade institucional que efetivamente se consolidou no período. O estudo caracteriza os modelos de administração pública contextualizando a transição do modelo burocrático para o gerencial inspirado na Nova Gestão Pública, explora conceitualmente accountability e controle social, discute as distinções entre accountability horizontal e vertical propostas, identifica as tensões conceituais entre o modelo gerencial e os princípios democráticos analisadas, examina as diretrizes propostas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e analisa as contradições entre discurso e prática. O estudo adota abordagem qualitativa de natureza exploratória e descritiva, utilizando procedimentos metodológicos que combinam pesquisa bibliográfica e documental através da revisão integrativa de literatura. A análise desenvolvida demonstra que a reforma gerencial operou em duas dimensões estruturalmente contraditórias: institucionalizou formalmente mecanismos de accountability gerencial, introduzindo controle por resultados, contratos de gestão, agências reguladoras e obrigações de transparência, mas simultaneamente fragilizou os mecanismos de responsabilização pública e de controle social. A institucionalização formal representou avanço em relação ao modelo burocrático anterior, mas consolidou uma concepção restrita de accountability centrada na eficiência técnica e na satisfação do cidadão-cliente, enquanto esvaziou as dimensões democráticas relacionadas à participação substantiva nos processos decisórios. A fragilização manifestou-se em um arranjo institucional que reforçou a centralização decisória observada no uso intensivo de Medidas Provisórias e na atuação do Congresso, cuja dinâmica de coalizão limitou a fiscalização efetiva, além do insulamento tecnocrático evidenciado pelo fechamento das Câmaras Setoriais tripartites, da manutenção de barreiras informacionais que criaram opacidade através da transparência formal, e do esvaziamento político dos espaços participativos. O estudo identifica a apropriação do discurso participativo pela racionalidade gerencial, resultando no esvaziamento de seu conteúdo político transformador, com base nas críticas analisadas de outros autores. A pesquisa conclui que a reforma produziu uma institucionalização ambígua da accountability, avançando na dimensão técnica da eficiência, mas fragilizando os mecanismos de controle social e de participação substantiva, deixando como desafio pendente a construção de arranjos institucionais que combinem eficiência administrativa, responsabilização pública e participação substantiva.
Resumen
Este trabajo analiza críticamente la reforma gerencial implementada en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), verificando si esa reforma institucionalizó mecanismos efectivos de accountability o si debilitó las condiciones para el ejercicio del control social en Brasil. La investigación examina las contradicciones entre el discurso reformista conducido por Bresser-Pereira a través del Ministerio de Administración Federal y Reforma del Estado, que prometía modernización democrática y responsabilización a través del control social, y la realidad institucional que efectivamente se consolidó en el período. El estudio caracteriza los modelos de administración pública contextualizando la transición del modelo burocrático hacia el gerencial inspirado en la Nueva Gestión Pública, explora conceptualmente la accountability y el control social, discute las distinciones entre accountability horizontal y vertical propuestas, identifica las tensiones conceptuales entre el modelo gerencial y los principios democráticos analizados, examina las directrices propuestas por el Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado y analiza las contradicciones entre discurso y práctica. El estudio adopta un enfoque cualitativo de naturaleza exploratoria y descriptiva, utilizando procedimientos metodológicos que combinan investigación bibliográfica y documental a través de la revisión integrativa de literatura. El análisis desarrollado demuestra que la reforma gerencial operó en dos dimensiones estructuralmente contradictorias: institucionalizó formalmente mecanismos de accountability gerencial, introduciendo control por resultados, contratos de gestión, agencias reguladoras y obligaciones de transparencia, pero simultáneamente debilitó los mecanismos de responsabilización pública y de control social. La institucionalización formal representó un avance en relación con el modelo burocrático anterior, pero consolidó una concepción restringida de accountability centrada en la eficiencia técnica y en la satisfacción del ciudadano-cliente, mientras vació las dimensiones democráticas relacionadas con la participación sustantiva en los procesos decisorios. El debilitamiento se manifestó en un arreglo institucional que reforzó la centralización decisoria observada en el uso intensivo de Medidas Provisorias y en la actuación del Congreso, cuya dinámica de coalición limitó la fiscalización efectiva, además del aislamiento tecnocrático evidenciado por el cierre de las Cámaras Sectoriales tripartitas, el mantenimiento de barreras informacionales que crearon opacidad a través de la transparencia formal y el vaciamiento político de los espacios participativos. El estudio identifica la apropiación del discurso participativo por la racionalidad gerencial, resultando en el vaciamiento de su contenido político transformador, con base en las críticas analizadas de otros autores. La investigación concluye que la reforma produjo una institucionalización ambigua de la accountability, avanzando en la dimensión técnica de la eficiencia, pero debilitando los mecanismos de control social y de participación sustantiva, dejando como desafío pendiente la construcción de arreglos institucionales que combinen eficiencia administrativa, responsabilización pública y participación sustantiva.
Abstract
This work critically analyzes the managerial reform implemented in the government of Fernando Henrique Cardoso (1995–2002), verifying whether this reform institutionalized effective mechanisms of accountability or weakened the conditions for the exercise of social control in Brazil. The research investigates the contradictions between the reformist discourse conducted by Bresser-Pereira through the Ministry of Federal Administration and State Reform, which promised democratic modernization and accountability through social control, and the institutional reality that was effectively consolidated in the period. The study characterizes the models of public administration by contextualizing the transition from the bureaucratic model to the managerial model inspired by New Public Management, conceptually explores accountability and social control, discusses the distinctions between horizontal and vertical accountability proposed, identifies the conceptual tensions between the managerial model and the democratic principles analyzed, examines the guidelines proposed by the Director Plan for the Reform of the State Apparatus, and analyzes the contradictions between discourse and practice. The study adopts a qualitative approach of an exploratory and descriptive nature, using methodological procedures that combine bibliographic and documentary research through the integrative literature review. The analysis developed demonstrates that the managerial reform operated in two structurally contradictory dimensions: it formally institutionalized mechanisms of managerial accountability, introducing results-based control, management contracts, regulatory agencies, and transparency obligations, but simultaneously weakened the mechanisms of public accountability and social control. The formal institutionalization represented an advance in relation to the previous bureaucratic model, but consolidated a restricted conception of accountability centered on technical efficiency and citizen-client satisfaction, while emptying the democratic dimensions related to substantive participation in decision-making processes. The weakening manifested itself in an institutional arrangement that reinforced decision-making centralization observed in the intensive use of Provisional Measures and in the performance of Congress, whose coalition dynamics limited effective oversight, in addition to the technocratic insulation evidenced by the closure of tripartite Sectoral Chambers, the maintenance of informational barriers that created opacity through formal transparency, and the political emptying of participatory spaces. The study identifies the appropriation of participatory discourse by managerial rationality, resulting in the emptying of its transformative political content, based on the criticisms analyzed from other authors. The research concludes that the reform produced an ambiguous institutionalization of accountability, advancing in the technical dimension of efficiency but weakening the mechanisms of social control and substantive participation, leaving as a pending challenge the construction of institutional arrangements that effectively combine administrative efficiency, public accountability, and substantive participation.
Descrição
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Instituto Latino-Americano de Economia, Sociedade e Política da Universidade Federal da Integração Latino-Americana, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Administração Pública e Políticas Públicas.
Palavras-chave
accountability, controle social, reforma gerencial, Governo FHC (1995-2003)